关于人民政协协商民主的实践与思考

　　协商民主是中国特色社会主义民主的重要形式，是人民政协履行职能的重要载体和重要途径，是新形势下加强和改进人民政协工作，推动和发展人民政协事业的重要内容。

　　协商民主伴随着新中国的建立而发展。在具体的发展过程中，各级党委、人大、政府重视、支持，各级政协积极探索、勇于创新，无论是在营造协商氛围、落实质量保障上，在拓展协商内容、强化监督力度上，还是在丰富协商形式、扩大民主参与上都迈出了新步伐、实现了新突破、取得了新进展,协商民主成为了现代化建设的重要助推器和构建社会主义和谐社会的重要动力。充分表明，随着社会主义民主政治建设的推进，协商民主从理论到实践都达到了新的水平，正逐步走向制度化、规范化、程序化轨道。但与此同时，不可否认是，在思想认识上存有差距，在内容形式多元化上留有短腿，在主客体地位上缺乏规范，在协商保障机制上有待完善等问题依然突出。“要把人民政协协商民主纳入我国社会主义民主政治建设的总体布局中去谋划、去推进，切实增强协商民主的实效，拓展协商民主的形式。”——全国政协主席俞正声在政协第十二届全国委员会第一次会议闭幕会上的讲话，既是对人民政协地位和作用的充分肯定，更是指明了人民政协的发展方向，对人民政协协商民主提出了新的、更高的要求。在实践中思考，在探索中前进。新时期下，要实现人民政协协商民主的有力、有序、有效开展，笔者认为，需从思想认识、制度构建和能力保障等三个层面来努力。

　　一、完善和发展人民政协协商民主是中国社会主义民主政治建设的必然趋势。

　　人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，其人员来源的广泛性、交往形式的多样性、活动组织的有序性及依《章程》开展协商的保障性等特点决定了通过人民政协组织的协商民主，具有任何组织、团体及其他协商民主形式所没有的独特优势，“讲协商民主就不能不讲人民政协，讲协商民主的实现形式就不能不讲人民政协的政治协商。”——作为中国特色社会主义民主政治的基本形式和协商民主的重要渠道，人民政协协商民主极大丰富了社会主义民主的内涵，其发展完善是社会主义民主政治建设一个不可缺少的的必然组成。

　　(一)协商民主的内涵价值是决定因素。民主的本质是人民意志的体现，主要形式包括选举民主和协商民主。协商民主是指协商主体通过自由平等的公共协商参与决策，旨在公共决策不应是直接诉诸选举投票，以票数多寡作为依据，也不应是以某个领导人或团体组织的意志作出决策，而是要通过对公共问题进行讨论交流，让各种观点和主张得以充分表达，最大限度地保证公民意志的实现，维护社会公平正义。其法理意义非常明显：民主决策过程中的协商有利于拓宽利益表达渠道，夯实民主决策的合法性基础；民主管理过程的协商有利于增强政府的治理能力，提高民主管理水平；民主参与过程的协商有利于推动公民个体、公民组织和党政部门之间的交流，形成有助于民主发展的政治环境。

　　(二)社会主义社会优越性的必然体现。中共中央《关于加强人民政协工作的意见》指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大问题决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”。社会主义协商民主作为社会主义民主的重要形式之一，是在协商民主内涵上的进一步的拓展，具有不同于一般协商民主的特殊性，也就是指，在作出决策决定或形成方案前，社会各政党、阶层、团体等在中国共产党的领导下，就相关问题以适当方式进行协商，以实现整体发展和人民群众利益的最大化。社会主义协商民主充分诠释了“人民民主是社会主义的生命，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”的实有之义，是建设社会主义政治文明的应有之义和必然选择，是社会主义民主优越性的充分体现。

　　(三)党实现科学民主执政的内在需要。党的十八大报告提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，强调在政治体制改革中要将协商民主作为一种制度落实。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度。作为执政党，中国共产党“代表先进生产力的发展要求，代表先进文化的前进方向，代表最广大人民的根本利益”的性质决定了其执政是代表人民的执政，需要最广泛的参与，而参与公共决策，促进决策的科学化、民主化正是协商民主的固有属性。通过开展协商、讨论，有利于畅通人民表达意愿，巩固和发展民主团结、安定和谐的政治局面；有利于党和政府更深入地了解社情民意、把握社会动态，最充分地调动社会各阶层各方人士的积极性、主动性，消除误解，增进理解，更有效地实现科学民主管理；有利于汇民意、聚民智，将各阶层的实际需求和各类主张进入党和政府的重大决策，来改善和提高党的领导方式和执政水平，实现科学决策、民主决策。

　　二、完善和发展人民政协协商民主须落实刚性设计和可操作性、兼容性要求。

　　(一)要落实“刚性设计”要求，完善以宪法和政协章程为核心的根本性制度体系建设，做到“依法协商”。在宪法原则中，载明了人民主权原则和依法治国原则，在宪法条文中，载明了关于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展，明确了关于人民政协的性质、地位和作用等等。但这些都是对人民政协的方向性界定，缺乏程序的法定保障。随着社会主义民主政治的发展，协商民主作为人民政协履职的基本形式要加快入宪步伐，要将中国人民政治协商制度和全国人民代表大会制度一样提升为国家的根本政治制度，赋予协商民主和表决民主同等的法律效力，实现“依法协商”与人大“依法监督”同列，从法律上确保“党委动议——政协协商——人大决策——政府执行”的政治决策运行机制。明确人民政协协商民主的法律地位，其根本性的意义体现在两个方面，一方面是通过法律来保障人民政协协商民主的平等、自由、有序的特征，确保在协商民主实践中，协商参与者的权利平等、机会平等、资源平等。另一方面，依托宪法和章程的“刚性设计”，实现人民政协的政策文件与宪法法律的有效衔接，确保协商的结果得到有效的回应和保障，从根本上实现以制度规范协商，取代“协商意识”强弱在协商互动中的主导地位，使协商民主制度成为共同遵守的行为准则。

　　(二)要落实“可操作性”要求，制定规范、具体的协商民主制度，使之有章可循、有据可依。一是规范协商内容，使协商议题从笼而统之向明细化的规定完善，使之更具体。目前，关于协商民主的议题内容，在政协规范中有“重大”、“重要”等泛指性界定，具有不明确性，在实践中不易把握，非主观地导致了一些确实需要经过充分协商的“问题”、“事务”规避了政治协商的程序。据此，各级政协要根据中共中央《意见》的总体要求，按照“上一级明确下一级、宜具体不宜笼统、同级协商和切合实际”的原则，明确协商议题不仅应包括如经济政策出台、重大改革措施、大型工程项目规划建设、城市发展总体规划、重大社会问题等经济、社会发展中事关大局的、综合性的、前瞻性的问题，更要突出如同级党委政府重要人事任免等政治性的协商议题，并明文规定下来。忌含糊、忌笼统。二是丰富协商形式，拓展协商民主的深度和广度。在按照党的十八大“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”精神的基础上，各级政协要不断总结经验和吸纳成功做法，结合本地实际，不断创新和丰富协商形式；同时，在具体的协商形式中，可以对协商方式、手段进行创新，如可以实行会议协商、书面协商、座谈协商等多种形式。协商形式的丰富是一个无界限的规定，其唯一的原则是实效性和可操作性，各级政协和党委政府可根据实际和需要，去探索和丰富。三是要明晰协商程序，确保意见建议得到采纳、办理和落实，并反映到决策中去。全国政协至少省一级政协应出台相关具有指导性质的文件，在明确人民政协和党委、政府及相关部门等协商参与者职责的同时，明晰协商议题的提出和确定程序、安排协商活动的程序、通报情况和听取意见的程序、参与协商的程序、意见建议处理及反馈程序等，并形成上级监督下级、保障程序执行的运行机制，用规范的程序来保障成效。

　　(三)要落实“兼容性”要求，把人民政协协商民主制度建设纳入社会主义民主法治建设的总体布局。一是要统筹建立有效的联动机制。要将人民政协的协商民主纳入各级党委的议事规则和政府工作规则，纳入各级党委、政府日常办文办事程序，纳入各级党委政府的绩效考核范畴，把协商和党政工作程序有机融合，实现政协职能与党委政府工作规则和程序的有效衔接，在制度上予以明确规范，确保“三在前、三在先”协商原则的落实。如党委、政府负责同志参加政协全委会议和政协常委会议，听取委员的讨论意见建议；党委、政府邀请政协主席列席党委常委会议、政府常务会议和其它有关重要会议；党委、政府委定期将常委会议、常务会议的有关议题提前提交送交政协主席会议或政协常委会议讨论，以听取党外的不同意见；党委、政府负责同志或其部门在政协常委会议或有关专题会议上通报群众关心的工作等等，应努力扩大知情的渠道、广度和深度，确保协商的有效性。二是要统筹建立协商结果反馈机制。要科学设定党委、政府对政协建议案、调研报告、社情民意信息等重要意见、建议的回复时限和要求，设定政府职能部门办理工作的反馈时限和要求，明确对于不能采纳的政协意见应说明理由，对协商未达成一致的，不能进入决策程序，并以制度或规定的形式确定下来，确保合理意见、建议进入党政决策程序并加以落实。三是要完善民主监督和制约机制。在边行边试的探索阶段，监督制约机制作用尤为重要。一方面，要完善民主监督机制，在知情解政、联系沟通、反馈落实等环节配套建立监督机制，确保监督的针对性和独立性；另一方面，创新监督方法和手段，如可探索引入规范的社会监督、新闻媒体监督和网络监督等，形成强大的监督网络，确保协商过程的透明性和协商成果运用的实效。

　　三、完善和发展人民政协协商民主须与时俱进、夯实平台，强化能力建设。

　　(一)要与时俱进，创新界别设置，确保协商民主的包容性。改革开放以来，伴随着市场经济模式的逐渐成熟、体制的转轨和社会结构的转型，经济和社会结构发生了深刻变化，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，产生了许多新的社会阶层。全国政协成立以来，界别设置经历过多次调整，目前设置的34个界别基本上体现了广泛团结、包容各界的特点，但也存在与新的形势和任务不相适应的地方。作为最广泛的爱国统一战线组织，人民政协协商民主的出发点和落脚点是通过协商，形成公民有序的利益表达、沟通协调和政治参与，实现和维护最广大人民的根本利益，这也就决定了人民政协的界别设置应该与时俱进，适时反映经济社会结构和统一战线内部结构的变化，不断扩大团结面，最大限度地吸纳不同阶层、不同利益群体的代表。因此，要引入界别设置创新机制，按照《意见》的要求和实际，可以省一级为单位，结合本地实际，制定界别设置的指导性意见，充分、适时体现协商民主的包容性和广泛性。

　　(二)要夯实平台，强化组织，为协商民主发展创造条件。一是要加强政协机关制度建设，努力为协商民主的发展提供平台保障。政协机关是人民政协开展协商民主的机构载体，是政协委员履职的联络和沟通平台，其有序运行至为关键。各级政协机关要适应发展社会主义民主政治的要求，着眼于提高工作效率和水平，不断探索完善为协商民主服务的各项工作制度，包括会议制度、调研制度、视察制度、各种活动制度以及各项规章制度等，确保协商民主开展协调统一、规范有序、精干高效运行。二是要打造一支高素质干部队伍，为协商民主的推进提供有力的组织保障。一方面要改善政协机关的干部结构，加大培训、培养力度，全面提升政协干部的创新协调、调查研究特别是协商组织等各方面的履职能力；另一方面，要强化政协干部的职业修养和人生观养成，倡导“要超脱自我，以低调聚力量，要准确定位，以魅力树形象，要强健身心，以奉献求作为”的人生价值追求。三是要创新履职方法，努力为协商民主发展提供“效力”保障。要研究新情况新问题，探索新方法，充分调动政协委员履职积极性，充分调动各党派团体、各族各界人士的积极性、主动性和创造性；要加强信息化建设，充分运用信息技术和现代传播手段建设网络平台，了解民情，汇聚民智；要创新提案办理形式，拓展政协协商民主的渠道、拓展民众参政议政的广度和深度，不断提高协商民主的实效。

　　(三)规范和强化委员的推选和管理，落实协商能力保障。协商主体的协商能力，直接关系和影响着协商民主的实效。一方面要完善委员推选制度，严把政协委员素质关。应在深入总结各地加强委员队伍建设的有益实践基础上制定出台全国性的指导意见，对委员的产生作出明确规定。强调既要注重委员的代表性，更要注重委员的履职能力。如在政协换届酝酿、推选委员人选和届中人事调整时，政协党组应参与委员产生全过程；如在一定范围内可以采取群众推荐、界别协商、组织选拔推荐相结合的办法，在条件成熟的情况下，甚至可以探索政协委员在界别内选举产生，真正把有代表性、责任感强、廉洁守法、有议政建言能力的人士推荐到政协组织中。另一方面，要加强委员履职管理，发挥委员主体作用。要统一出台具体、切合实际的的《政协委员管理办法》，对政协委员的履职行为进行明确界定，并切实监督落实到位；要强化委员的学习培训，着力提高其履职能力和水平——“履职忠勤精，自有好声音”。