关于把政治协商纳入决策程序的思考

　　把政治协商纳入决策程序，是中国共产党的一贯主张，也是十七大作出的重大战略部署，对于实现决策的科学化、民主化，推进政治协商的制度化、规范化、程序化，具有十分重大的意义。

　　一、把政治协商纳入决策程序的重大意义

　　第一，把政治协商纳入决策程序，有利于实现决策的科学化。由于现代社会的复杂性、多变性，以及社会群体分化所导致的公共需求的多样性，导致决策所面对的现实问题多种多样，错综复杂，在这种情况下，任何一个领导人或政党，仅仅依靠自身的力量，是难以作出及时、有效、高质量的决策的。把政治协商纳入决策程序，有利于政协对决策制定过程的监督，便于政协从不同的角度提出自己的意见，从而有利于我党及时、全面、准确了解有关情况，进行更加合理的分析与判断，避免和减少决策失误，实现决策的最优化。如邓小平所说：“有监督比没有监督好，一部分人出主意不如大家出主意。共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题、出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心会更有利，制定的方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正。”

　　第二，把政治协商纳入决策程序，有利于实现决策的民主化。决策的民主化既是决策科学化的要求，也是时代发展的必然。在传统社会，统治者垄断决策权，完全凭借自己的知识、经验、才智和好恶进行决策。公众、社会群体基本上被排除于决策过程之外，只能消极、被动接受决策的结果，很难对决策过程施加有实质性的影响。而在现代民主政治下，一切权力属于人民，人民是终极意义上的决策主体。因此，执政者在决策时必须充分听取群众的意见，努力满足其利益需求。把政治协商纳入决策程序，有利于执政者及时了解各党派团体、各界人士的利益需求和偏好，并在决策时充分考虑他们的利益要求，使决策更加符合民意、符合实际。

　　第三，把政治协商纳入决策程序，有利于实现政治协商的制度化。中共中央《关于加强人民政协工作的意见》指出，人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，是我国社会主义民主的两种重要形式。如果把当今中国的民主政治建设比喻为一辆驶向民主目标的列车的话，那么，选举民主和协商民主则是列车下的两条钢轨，只有二者并行不悖，相互配合，民主政治建设才能顺利达到目标。目前，人民选举已经有一套完整的制度体系，而政治协商还没有形成一套健全的制度，仍带有主观随意性。中共十七报告中明确指出：“支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效”。这对于更好地坚持和完善政治协商，推进政治协商的制度化、规范化、程序化，具有十分重要的意义。

　　二、政治协商工作中存在的问题

　　政治协商虽然取得了长足进步，但是也应看到，政治协商在发展过程中，还存在着随意性和形式化的问题，这项工作距党中央和形势发展的要求还有许多差距，存在许多不尽如人意的地方。

　　1、思想认识有偏差。有的地方党委、政府决策前主动协商的意识不强，有的以通报代替协商、以邀请政协负责同志参加会议代替协商；有的认为政治协商没有太大的作用，是走走过场，形式上表示一下就行了；有的认为改革开放中大事多、难事多，许多事情需要迅速作出决策，如果重大问题在决策之前都到政协协商，可能会延缓时机，担心影响决策效果。政协自身也存在怕越位的顾虑，找党委、政府协商，怕麻烦又担心掌握不好分寸，容易造成越权错位，落下“没事找事”的话柄。

　　2、协商程序不规范。党委、政府普遍未将政治协商作为决策必须环节，纳入其各自的议事程序。许多地方的政治协商规范化和程序化取决于党政一把手民主意识的强弱。想到了就协商，想不到就不协商；高兴了就协商，不高兴就不协商；领导者有空就参加协商，领导者忙了就不参加协商，这是政协政治协商的常态。有的把政协领导出席、列席会议看作协商；有的以个别问题的交流代替重大问题的协商；还有的流于形式，为了协商而协商，主观上缺乏诚意，协商活动中的意见与建议得不到采纳和落实。

　　3、协商机制不健全。中央和地方各级党组织在政治协商的规定中，缺少刚性制约措施，只规定了要协商、如何协商，有的甚至连政协协商什么、由谁提出协商、什么时候协商、怎样开展协商、协商意见怎么处理、处理结果怎么反馈等协商机制的内容都没有明确规定，对不这么做该如何处理的约束机制更是没有任何说法。如：不将政治协商纳入决策程序的组织和个人，该负什么责任无规定；对该协商而不协商造成决策失误的，谁来查处?如何处理?对协商后报送的意见建议不阅批、不办理落实、不及时反馈有无责任?由谁具体负责?对不调研就协商的劣质协商，是否问责?机制不健全、制度空白，使相关文件显得苍白无力。

　　三、关于进一步加强政治协商工作的若干建议

　　十七大报告指出“人民民主是社会主义的生命”，而协商民主是实现人民民主的重要形式，因此，政治协商是政协最重要的基本职能，只能加强，不能削弱。针对目前政治协商建设中存在的有关问题，建议从提高思想认识、规范协商程序和明确制约措施等方面抓起，进一步加强和改进政治协商工作。

　　第一，提高认识是搞好政治协商的前提条件。

　　思想认识水平的高低直接关系到政治协商能否真正纳入决策程序，进而影响到政治协商制度贯彻落实的效果。一是要增强政协意识。在社会利益多元化、矛盾冲突群体化、群众诉求普遍化的新形势下，政治协商是利益、愿望和诉求表达的最好途径，也是维护稳定、促进社会和谐的有效方式。党委要统一部署、协调并组织实施政协的政治协商，通过政治协商广泛发扬民主，充分听取民意，进而促进决策的科学化、民主化，提高党在全社会的凝聚力和影响力。作为政协组织要增强履行政治协商职能的主动性、责任感和使命感，主动与同级党政开展政治协商，努力宽松政治环境，和谐参政氛围，保证政治协商更加富有成效。二是要增强主体意识。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中明确指出：“各级党委要高度重视人民政协的政治协商，统一部署和协调，并认真组织实施。”根据文件精神，政治协商的主体是党委，政协只是协商的落实者。因此，各级党委要站在党和国家大局的高度，重视和支持政治协商工作，牢固树立主体意识，摒弃嫌麻烦、背包袱、走过场等错误观念，真正把政治协商当成是贯彻落实我国基本政治制度的重要体现，科学决策民主决策的重要环节，提高执政能力重要途径的大事来抓，自觉地实现由“要我协商”向“我要协商”的历史性转变。三是要增强创新意识。地方党政组织和政协组织，应按照不唯上、不唯书、只唯实的原则，注重协商形式的灵活性、多样性，只要是党纪、政纪、法律、法规和政协章程没有禁止的，只要符合“三个有利于”，即只要有利于大局、有利于群众、有利于政协工作，我们就大胆地干、大胆地试，闯出一条符合自身实际的政治协商新路子，为中国特色的协商民主制建设作出应有贡献。

　　第二，规范程序是搞好政治协商的重要手段。

　　贯彻落实中共十七大精神，切实把人民政协的政治协商纳入党委、政府的决策程序，作为决策过程中的一个重要环节和不可缺少的步骤，需要对协商程序做进一步规范，以便于操作。一是建立政治协商专项制度。根据中共中央关于“各级党委要高度重视人民政协的政治协商，统一部署和协调”的要求，政治协商的专项制度，可由政协提出和起草，由党委决策和出台。通过具体的制度设计、制度安排，将政治协商的原则、形式、内容、层次、主要程序等方面以制度的形式确定下来、规范起来，从而从根本上防止政治协商可能出现的随意性。二是明确政治协商操作程序。可比照党委政府议事工作规则，从政治协商全过程、多层面的角度，按照制定协商计划、做好协商准备、开展政治协商、汇总协商成果、协商成果办理与反馈等五个步骤，设计出纵向到底、横向到边的操作要求和运作程序，明确规定协商必须在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前，真正做到先协商后决策、先协商后通过、先协商后实施。对没有协商通过的事项，党委、政府应及时召开专题协商会，认真听取政协委员的意见和建议，进行修改完善后再次进行政治协商。三是加大政治协商规范化建设力度。虽然各级党委出台了关于加强政治协商工作的有关文件，对政治协商做出了明确要求，但由于文件过于原则化，很多地方还存在一些模糊概念，例如谁来组织协商，在哪个环节协商，协商以什么方式进行；政协通过什么方式参与地方事务管理，参与方针、政策法规制定；哪些重大人事调整需政治协商；哪些重大方针政策出台前需政协事前调研，提供有关材料，形成意见等方面都没有详细说明。这些都需要在日后的工作不断加大规范化建设力度，从实际出发，条件成熟的、能够规范的，必须及时规范；对认识不统一、条件不具备的做法，可作原则规定，待条件成熟之后再行规范。

　　第三，强化措施是搞好政治协商的有利保障。

　　在制度建立健全之后，政治协商要取得实效，还必须明确制约措施加以保障。一是建立健全约束机制。我国是法制国家，要求任何规章制度都必须在法律的框架下运行，由于政协自己的规范性文件没有相应的法律地位，在实行时更没有约束其他人的法律强制力，因此，有必要从立法的高度进一步完善多党合作和政治协商制度。可以通过制订《协商法》、《监督法》等有关政治协商的法律法规，用法律的强制力和约束力来保障政治协商制度的贯彻落实。二是加大督办检查力度。对政协的政治协商，上级党委和政协组织应纳入督办检查的重要内容，把能否重视和主动开展政治协商，作为检验下级党组织及其负责人领导水平和执政能力的重要标准和试金石。上级党委和政协组织在督办检查中，能否查实情、敢问责，直接关系到政治协商制度能否坚持到底和收到实效。因此，切实加大督办检查力度，是确保政治协商制度有效执行的关键所在。三是加大责任追究力度。建立健全政治协商责任追究制，对不把政治协商纳入决策程序的，该协商而不协商造成决策失误的，对协商后报送的意见建议不阅批、不办理落实、不及时反馈的，不调研就协商的等相关责任进一步明确，并加大责任追究力度，使政治协商真正意义上得到保障。