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关于建立失地农民社会保障机制的调查报告

作者:   文章来源:   发布时间: 2014-02-12  【打印文章】  【关闭本页

  失地农民的社会保障问题是我国工业化和城市化进程中一个不可回避的社会、经济、政治问题,能否妥善处理好这项工作关系社会的和谐稳定、经济的持续发展和国家的长治久安。娄星区作为娄底的唯一市辖区,是一座新兴城市,其每一次发展的背后都离不开大量失地农民的自我牺牲和默默奉献。特别是进入新世纪以来,娄星区基础设施建设如火如荼,工业产业迅猛发展,城区面积成倍扩张,随着水府“两型”社会示范片区和北部经济园区建设的整体推进,将进一步加大征地的力度,扩大征地范围,失地农民也将越来越多。因此,如何切实有效的解决失地农民的社会保障问题,为我区营造一个安定有序的社会发展环境,既必要又迫切。

  一、 娄星区失地农民的基本情况

  1、 土地征用情况

  在被调查的城区5个街道办事处和郊区3个乡镇中,原有土地69657亩,被征土地48595亩,占70%,其中被征耕地25207亩,占被征土地的51%,被征山地23388亩,占被征土地的49%;在被征用的土地中,绝大部分用作城市建设和产业发展,一部分用作公共事业。

  2、 失地农民数量和结构

  在调查的8个乡镇街道办事处中,失地农民的基本情况可以总结为“二高二低”:一是失地农民所占比例高。8个乡镇街道中,原有农业人口75707人,而失地农民却达到32904人,占原有农业人口的43%;二是文化程度偏低,失地农民中,小学以下文化程度的9831人,占30%,初中文化程度14172人,占43%,高中以上文化程度8901人,占27%。失地农民中初中以下文化程度所占比例较高,导致整体文化素质偏低,在生活和就业竞争中处于弱势地位;三是失地农民中适龄劳动力所占比例高,有25153人,占76%,其中男性(16-60岁)13845人,占适龄劳动力的55%,女性(16-55岁)11308人,占适龄劳动力的45%;四是适龄劳动力中掌握一名以上职业技能人数偏低。据调查,失地农民适龄劳动力中掌握一名以上职业技能人数的只有5814人,仅占失地农民中适龄劳动力人口的18%。

  3、 失地农民收入情况

  在纳入调查的8个乡镇街道办事处中,征地前人均纯收入3588元,征地后人均纯收入3375元,与征地前比减少了213元,下降6%。虽然征地后大科、花山、长青等三个街道办事处的失地农民的人均年收入有所提高,但剔除物价上涨因素后,失地农民的实际人均纯收入也是下降的。而我区2010年农民人均纯收入达到了5754元,相比之下,失地农民的人均纯收入同比减少2379元,同比下降41.3%

  4、 失地农民就业安置情况

  被调查的8个乡镇街道办事处的失地农民中,适龄劳动力25153人,其中男性13845人,女性11308人,就业安置1303人,仅占5.2%,自谋职业者9350人,占37.2%,有劳动能力而未充分就业者14500人,占57.6%。与我区城镇居民落实积极的就业政策,城镇零就业家庭动态清零相比,相距很大。在涉及到拆迁安置的5806户农民中,有1946户农民未安置到位,占总数的34%,其中2年以上未安置到位的754户,占未安置到位户的39%,5年以上未安置到位的1192户,占未安置到位户的61%。

  5、 失地农民的社会保障情况

  在被调查的8个乡镇和街道办事处中,失地农民对参加养老保险的积极性不高,比例较低,参加养老保险的失地农民人数8993人,仅占失地农民总数的27%;参加医疗保险25848人,占失地农民总数的79%,这都得益于近几年我区实行的新农合和城镇医疗保险制度,失地农民也享受到了政策实惠;纳入低保1955人,占失地农民总数的6%,略高于2010年娄底市低保5.1%的保障率。

  二、 我区失地农民社会保障存在的问题

  1、 征地补偿标准偏低

  按现行土地管理法规定的征地补偿标准,被征地农民的补偿原则是以“土地原用途”为据。这一原则使农民没有拿到与市场收益相称的补偿费用,农民的利益受损。目前制定的征地补偿标准既没有充分考虑失地农民的养老、医疗、失业保障等费用支出,也没有考虑土地的增值因素,失去土地的农民既不能参加社会保险,也不能参与土地增值效益的分配,长远生计难保障,生存压力极大。且目前市、区两级政府也仅采用唯一的补偿方式是补偿费用分配方式,即“分钱到户”的一次性补偿。一次性补偿到位的方式,在短期内能为失地农民带来一定的生活保障,但大部分群众不会科学合理地使用补偿费用,造成坐吃山空,沦为弱势群体。

  2、 安置方式单一,失地农民就业难

  因货币安置成本低,易操作,在实践中已成为我区主要的安置方式,但这种安置方式却给失地农民今后的生活与就业埋下了诸多隐患。致使大多数失地农民无事可做,闲赋在家待业的比例很大。招工安置只是计划经济体制下的方式,现实操作难以实施。农村集体经济组织安置,市场风险太大,农民不愿参与,入股国企及用地企业分红,企业不情愿。正是由于安置方式单一,使得失地农民没有工作机会,失地的同时也就失业了。在调查的8个乡镇办事处的失地农民中,只有1303名失地农民得到了就业安置,仅占适龄劳动力的5.2%。即使有一部分自谋职业者,也会随着城市化进程的加快和城市管理的加强以及专业化,职业化趋势的加快,随时存在着被淘汰的可能。同时由于失地农民普遍存在文化程度不高,缺乏劳动技能等问题,就业更是困难重重。

  3、 生活水平下降

  在农村,很多方面来自土地的赋予,生活费用可多可少,具有自然经济和自我服务的特点。随着我区城郊型农业的不断发展,农民的人均纯收入从3549元增加到5754元,平均年增长10.1%,农民的生活水平不断提高。而失地农民失去了土地的依托,日常生活开支高出农民许多倍,又没有稳定的经济来源,人平纯收入不增反降。同时没有就业的经验和技能,失业率很高;又因拆迁安置补偿费不足以支付新建安置住房的费用,一部分积蓄用于新建安置房,有的甚至举债建房,失地农民的生产发展受到影响,生活水平不断下降。

  4、 失地农民的社会保障机制不完善

  目前,我区尚未建立统一的失地农民社会保障制度。即使我区近几年来的社会保障事业发展很快,保障水平不断提高,但针对失地农民这一特殊群体的社会保障机制不尽完善。有参照农村的新农保、新农合、农村低保的;有参照城镇居民的养老保险、医保和低保的。表现为:一是失地农民参加养老保险的比例不高,标准不一致,参加养老保险的人数8993人,仅占27%。二是参加医疗保险的覆盖面有待进一步扩大,同时存在报销比例过低、失地农民参与城镇医疗保险的缴费比例过高的问题;三是最低生活保障政策未落实。在14069户失地农民家庭中,仅500多户失地农民享受了城镇或农村低保,而现实中该享受保障的家庭远不止于此;四是没有失地农民失业保险制度;五是没有建立失地农民的社会保障基金筹集制度。虽然2006年国务院19号文件,《湖南省人民政府办公厅转发〈省劳动保障厅关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见〉的通知》(湘政办发〔2007〕35号)、2009年1月1日起实施的《娄底市被征地农民就业培训和社会保障办法(试行)》都规定在征地时要设立社保基金,保障失地农民的最低生活,然而在我区的征地拆迁过程中没有得到真正的贯彻落实。

  三、 建立失地农民社会保障机制的对策与建议

  社会保障制度是一个社会文明和进步的重要标志。面对日益增多的失地农民,全面推进失地农民社会保障体系建设是解决失地农民问题的根本之举。应当逐步建立起一套“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的失地农民社会保障机制,让失地农民共享经济发展的成果。

  1、 完善土地征用补偿机制,保护失地农民的权益

  建立合理的征地补偿机制和利益分享机制是切实保障失地农民权益的前提。一是要改变以土地的原用途为标准的补偿方式, 提高补偿标准, 改善安置方式。要按照“既确保失地农民不因失地而影响原有生活水平,又符合当地经济发展水平和市场经济规律”的原则,调整征地青苗和地上附着物补偿办法,提高土地年产值标准和房屋拆迁补偿标准,制定合理的片区综合地价,保证失地农民等面积重置新房和社会保障等支出的需要;二是政府应当允许失地农民享受一定的被征土地增值所带来的收益, 这样可以使农民得到更大的实惠, 有利于化解失地农民的问题。可以考虑推行留地安置、集体土地入股、农用地依法流转等失地农民补偿安置办法。此外, 在征地补偿过程中, 政府应当避免简单的一次性货币安置, 应实现安置方式的多样化, 充分考虑村民的意愿。

  2、 健全社会保障制度,保障失地农民的基本生产生活

  (1)设立失地农民社会保障基金

  应坚持政府、集体、个人共同出资的原则来筹集失地农民的社会保障基金。就社会保障基金具体来源而言,土地非农转用后增值收益巨大,政府从土地出让收益中按一定比例注入失地农民社会保障基金,这应该是建立农民社会保障基金的主要来源。被征地的集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地补偿费用中抽调一定的资金注入失地农民社会保障基金。失地农民的安置补助费一部分发放给失地农民,保障其当前的生活需要,另一部分可作为失地农民的社会保障基金。同时,要健全相关的管理制度,如财务核算制度、审计监督制度,绩效评估制度等,使基金管理规范化和法律化。对专门从事失地农民社会养老保险资金存储和管理的机构,要实行收支两条线和专款专用。

  (2)建立失地农民最低生活保障制度

  最低生活保障是失地农民生存和发展的最后一道防线,在构建和谐社会的今天,显得尤为重要,在制定政策和制度时,要注意政策的可操作性,把握保障的梯度。一是要合理界定保障对象。享受最低生活保障待遇的只能是那些生活水平一时或永久地低于或等于国家公布的最低生活水平的失地农民。只要符合条件,不得以失地农民曾获得高额的土地征用补偿费而将其排除在外;二是要科学确定保障线标准。必须从维持基本生活的物质需要、我区人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇街道的承受能力等多方而来考虑,在此基础上确定一个较为科学的标准;三是要多方筹集低保保障资金。在目前我区财力弱的情况下,必须广开筹资渠道,充分调动民间各方面的积极性,多方筹款,作为失地农民最低生活保障基金的补充来源。

  (3)建立失地农民养老保险制度

  “以土地换保障”,建立分年龄、多层次、全覆盖的养老保险制度,是解决失地农民老有所养的基本思路。以2006年国务院19号文件和湘政办发[2007]35号文件为依据,尽快出台相应的规定和政策,把失地农民全部纳入社会保障范围。采取社会统筹和个人账户相结合的方式,办理参保手续和缴纳养老保险费用。在筹资机制上采取个人、集体、政府共同承担。参保资金来源,失地农民和集体的缴费主要从土地补偿和安置补偿中列支,政府的缴费从土地出让收益和社会统筹中列支。另外还应从土地出让金中提取部分资金用于建立失地农民社会保障风险准备金。根据权利与义务对等的原则。失地农民的养老保障待遇与缴费多少直接挂钩,鼓励个人多缴。

  (4)建立失地农民医疗保障制度

  农民失地后,需要有一个社会医疗保险制度来提供医疗保障。有的地方的做法是失地农民参加城镇职工基本医疗保险、有的地方做法是失地农民参加新型农村合作医疗、有的地方采用两者都参加的“双保”模式。结合我区实际,政府应建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度和自主选择参加城镇居民基本医疗保险机制,两种医疗保障方式均实行农民个人缴费、政府补助的筹资机制。在具体实施中,要因地制宜,整体推进。一是尊重农民意愿,让其结合自身实际在两者间选择;二是已经就业的失地农民, 通过用人单位依法参加当地城镇职工基本医疗保险;三是尚未就业的失地农民,引导他们参加新型农村合作医疗。四是对灵活就业人员的身份的失地农民,引导他们参加城镇职工基本医疗保险。

  (5)建立健全失地农民法律援助制度

  失地农民是一个社会的弱势群体,他们地位不高,经济能力有限,当他们的利益受到侵害时,往往没有能力支付律师服务费用以及运用行政救济途径所需的各种成本,包括金钱、时间、精力、相关法律知识等。这就要求我们在保障失地农民权益时必须为其提供法律援助。一是可以充分利用乡镇街道办事处的司法所,对失地农民进行法律咨询,充分发挥基层司法所的法律援助作用;二是可在全区倡导成立具有公益性质的司法咨询中介,为群众排忧解难;三是要充分发挥区司法局的作用,加大对全区司法工作的指导力度,可探索成立法律服务专线,受理群众求助事项的联动服务职能。通过法律援助提高失地农民在其合法权益遭受侵害时具有平等的接近法律寻求保护的能力。应积极制定政策,加强执法力度,为失地农民社会保障制度的建立营造良好的政策环境,确保失地农民在其合法权益遭到侵害时能够得到法律的保护。

  3、 加强培训、再就业工作,确保失地农民充分就业

  (1)加强培训,提高失地农民的就业技能

  由于失地农民在失地前一般从事的是比较简单的传统农业,其文化素质和劳动技能普遍较低,在农业生产以外的其它工作岗位的竞争中处于劣势。失地之后,大部分农民一时难以找到新的就业岗位。因此,要提高失地农民的就业率,就必须大力实施农村劳动力转移阳光工程,加大培训力度,提高就业能力,可充分利用娄底职业技术学院、娄底高等技工学校、娄底工贸中专、娄底理工学校等中职学校和社会办学力量,定期不定期地对失地农民进行有针对性的技能培训,教给他们一技之长,增强他们就业的竞争能力。

  (2)建立城乡一体化劳动力市场

  建立以区级劳动力市场为中心,以街道、乡镇劳动力管理服务站为网点的就业服务网络。打破城乡界限,统一就业扶持政策,消除对土地被征用劳动力在城镇就业的种种不合理限制,建立城乡一体化劳动力市场。要将失地农民全部纳入城镇社区管理和就业服务范围,给予他们与城镇下岗职工同等的就业、税费减免、等扶持政策。

  (3)帮助失地农民就地转岗就业

  失地农民就地转岗就业可将征地的影响降到最低程度,有利于社会的和谐稳定。我区大部分用地项目是工业或城市建设用地。对工业征地,给予失地农民进行货币补偿的同时,应根据征地比例适当解决招工指标,帮助失地农民就地就业;对城市发展用地,涉及拆迁项目的应补偿失地农民地段较好的宅基地,让农民能够依靠出租房屋、门店维生,或就地经商转岗。与此同时,劳动保障部门应充分发挥信息枢纽作用,根据失地农民不同年龄阶段和文化层次,为用工企业和失地农民间建立对接平台,为企业输送合格的职工,同时也解决了失地农民的转岗就业问题。

  (4)建立失地农民信息库,加强推荐就业和劳务输出

  我区失地农民基数大,增长速度快,应统筹兼顾,建立以区劳动保障部门为核心、以乡镇街道办事处劳动服务站为基础的全区失地农民信息库。及时掌握失地农民就业情况,了解、掌握劳动力供求动态,有组织地推荐就业和扩大劳务输出,推动劳务输出逐步向规范化、现代化、制度化的方向发展。

  (5)引导失地农民转变就业观念

  当前,由于一次性补偿金额相对较高,有相当一部分失地农民对苦、脏、累工作不屑一顾,要引导和教育失地农民转变就业观念,破除“等、靠、要”思想,增强市场就业意识,提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力,积极主动地参与市场化就业。鼓励、扶持失地农民自谋职业,自谋职业的失地农民应享受城镇下岗人员自谋职业的有关税费优惠政策。